"закат". Идея заключалась в том, что новое соглашение, как и почти все коммерческие контракты и многие международные договоры, должно иметь определенный срок действия. Если по истечении этого срока стороны решат возобновить сотрудничество, соглашение будет продолжено. В противном случае оно прекращало бы свое действие. Это было радикальное предложение в мире международной торговли. Все торговые соглашения, заключенные Соединенными Штатами до этого момента, - от ГАТТ до соглашений ВТО и двусторонних и многосторонних ЗСТ - были рассчитаны на вечное существование. И многие, в том числе крупные корпорации, хотели именно этого. Неопределенный срок, как утверждается, обеспечивает стабильность и предсказуемость.
Это может быть хорошо для инвесторов. Но это не обязательно хорошо для Соединенных Штатов - или даже для общего здоровья торговых отношений. Если по умолчанию считается, что соглашение длится вечно, то не существует точки принятия решения, в которой политики должны заново оценить, работает ли соглашение, и принять сложные решения. Более того, как правило, торговые отношения развиваются непредсказуемым образом, и распределение выгод со временем редко совпадает с ожиданиями сторон до заключения соглашения. Без фиксированного срока действия соглашения нет естественного момента, когда стороны могут собраться вместе, чтобы обсудить способы обновления, изменения баланса или иного улучшения соглашения, и нет механизма принуждения, который заставил бы политиков уделять внимание и политический капитал, необходимые для решения таких вопросов.
Решением этой проблемы стал "закат". Первоначальная идея заключалась в том, что срок действия нового соглашения должен был составлять четыре года, после чего оно должно было прекратить свое действие. По общему признанию, это было агрессивное предложение. Но оно позволило нам донести до Мексики и Канады, а также до американского делового сообщества, что мы хотим получить соглашение, меняющее парадигму, которое не только устранит текущие торговые раздражители, но и не позволит Соединенным Штатам вновь оказаться в плену несбалансированного, устаревшего соглашения и не иметь никаких рычагов для его изменения, кроме дорогостоящей и разрушительной угрозы прямого выхода. По мере развития предложения срок действия соглашения увеличился до шестнадцати лет, а решение о продлении соглашения было перенесено на шестой год. Это означает, что каждые шесть лет политическое руководство каждой из стран-участниц USMCA должно принимать важное решение - продлевать ли соглашение еще на шестнадцать лет. И если они решат не продлевать соглашение, начнут тикать десятилетние часы, в течение которых стороны смогут урегулировать все разногласия, из-за которых одна или несколько сторон решили не продлевать соглашение. Это щедрый срок, который позволит избежать сбоев на рынке, но при этом заставит политиков принимать сложные решения и не поддаваться искушению отложить обслуживание соглашения на неопределенный срок. Если бы Соединенные Штаты настояли на введении положения о прекращении действия соглашения в предыдущих торговых соглашениях, включая НАФТА и протокол о вступлении Китая в ВТО, и США, и глобальная торговая система были бы сегодня гораздо сильнее.
Глава 13.
USMCA
. Мексика и Канада
НАФТА была провалом для Америки. Поэтому в списке моих приоритетов было пересмотреть соглашение в лучшую сторону. Решить, какого рода соглашение нам нужно, было лишь первым шагом; на самом деле переговоры по нему были совсем другим делом. И нам предстояло вести переговоры не с одной, а с несколькими сторонами - конечно, с Мексикой и Канадой, а также с Конгрессом США, частным сектором, организованной рабочей силой и другими заинтересованными сторонами. Все это происходило на фоне ежедневных драм администрации Трампа - налоговая реформа, неудачная попытка отменить Закон о доступном здравоохранении, спорная иммиграционная политика, Шарлотсвилль, расследование Мюллера, торговая война между США и Китаем и, в конце концов, первый процесс импичмента. Последствия провала были бы катастрофическими для администрации, Республиканской партии и всей страны. Это был увлекательный вызов, но и тяжелое испытание.
Первый официальный раунд переговоров о том, что станет USMCA, начался в августе 2017 года. На открытой сессии, открывающей переговоры, ко мне присоединились мои коллеги из Мексики и Канады - министр экономики Мексики Ильдефонсо Гуахардо Вильярреал и министр международной торговли Канады Христя Фриланд. Гуахардо - ветеран торговых переговоров, безупречно одетый человек и человек мира. Фриланд - ныне заместитель премьер-министра и министр финансов и, вполне вероятно, будущий премьер-министр Канады - это смелая стипендиатка Родса и бывшая журналистка, которая однажды попала в список подозреваемых КГБ, когда делала репортажи в бывшем Советском Союзе. Впоследствии будет много написано о личных отношениях между нами тремя, которые, вопреки сообщениям прессы и ожиданиям некоторых, всегда были профессиональными, а порой и вполне дружескими. Но наша первая официальная встреча не предвещала ничего хорошего для будущего свободной торговли в Северной Америке.
Первая официальная сессия переговоров началась 16 августа в большом бальном зале одного из крупнейших отелей Вашингтона. Каждый из министров изложил свою позицию во вступительном слове, а затем около 1000 правительственных чиновников (примерно по 330 от каждой страны) разбились на тематические группы для обсуждения. Гуахардо и Фриланд выступили с бодрыми речами, делая акцент на прочности отношений между тремя странами, восхваляя достоинства НАФТА и без лишних тонкостей намекая на то, что менять нужно не так уж много. Я же придерживался другого - намеренно мрачного - тона. Я сказал, что НАФТА - это крайне несовершенное соглашение, которое привело к потере хорошо оплачиваемых рабочих мест в США. Я сказал: "Для бесчисленного количества американцев это соглашение оказалось неудачным".
Чтобы решить эту проблему, администрация Трампа не ограничилась несколькими новыми главами и изменениями. Мы будем настаивать на фундаментальном пересмотре НАФТА и изменении баланса североамериканских торговых отношений в пользу американских рабочих. До этого момента существовали предположения о том, что администрация Трампа просто стремится к витрине, которая позволит ей объявить о победе, провести красивую церемонию подписания с плакатом "Миссия выполнена" и перейти к другим вопросам. Я сказал аудитории: "Я хочу четко заявить, что [президент Трамп] не заинтересован в простой корректировке нескольких положений и пары обновленных глав. Мы считаем, что НАФТА в корне подвела многих и многих американцев и нуждается в серьезных улучшениях". Когда я закончил свое выступление, все разуверились в том, что эти переговоры будут легкими. Они должны были быть жесткими, а их результаты должны были помочь американским рабочим, фермерам и бизнесу.
Одна из трудностей любых торговых переговоров заключается в том, что, как правило, не существует крайнего срока их завершения. Поэтому сторонам трудно понять, когда наступит подходящий момент для обнародования своих истинных итогов. Неопределенность в отношении сроков переговоров также способствует естественному инстинкту, особенно среди политиков, откладывать принятие трудных решений и конфронтацию с внутренними заинтересованными сторонами. Хитрость заключается